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关于成都市城镇规划区外农民集中居住的研究
2013-3-12 来源:本站

■中共成都市委统筹城乡工作委员会

 四川省社会科学院

 

    农民集中居住是统筹城乡发展的重要内容,是农民生产生活方式转变的重要载体,是构建和谐城乡、建设社会主义新农村的重要举措。成都市自2003年以来,坚定不移地实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略,以“三个集中”为根本方法和基本路径,联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化,取得了显著成效和具有推广性的经验,成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。在统筹实施“农民向城镇和农村新型社区集中”的过程中,成都市遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则,积极建设农村新型社区,通过综合配套的优惠政策,有组织、分层次、有步骤地引导农民集中居住,八年来上百万农民有序进入城镇、新型社区和二三产业,实现了生活生产方式的根本转变。一是在中心城区,实行农村与城市社区完全接轨,按照城市社区的标准建设新型社区,推动农民向市民转变;二是以县城和区域中心为重点,按照城市社区标准建设城镇新型社区,引导农民向城镇集中;三是在有条件的农村地区,参照城镇社区的标准建设农村新型社区,引导农民向农村新型社区集中。

    城镇规划区外农民集中居住是指上述的第三种情况,具有地域广、分布散、涉及农户多、经济相对落后等特点,也是全面推进农民集中居住的重点和难点。

    为深入了解城镇规划区外农民集中居住情况,课题组先后对青白江、新津、邛崃、蒲江等地城镇规划区外农民集中居住进行了实地考察和调研,对其他区县(主要是二、三圈层)有关城镇规划区外农民集中居住的情况进行了函调,在调查和分析研究的基础上,形成如下研究报告。

 

    一、成都市推进农民集中居住的主要经验和成效

    (一)主要经验

    一是政策鼓励。在推进农民集中居住的过程中,成都市结合实际,不断创新政策措施,确保农民的权益和集中居住区建设的顺利实施。如城市建设用地区内的“新居工程”建设用地采取土地整理、宅基地置换的办法使用集体土地,对集中建房及其配套设施、道路、管网用地,由政府或政府组建的投资公司采取租地的方式,以租金的形式予以补偿;对非城市建设用地区“新居工程”建设,结合城郊特点和城市绿地建设要求,发展观光农业、休闲服务业,以及发展“都市绿色产业”来统揽“新居工程”聚居区的规模、布局和房屋改造;针对一、二、三圈层经济社会发展差异,对统规自建的聚居区,凡参加聚居的农民可得到人均50008000元不等的经济上的补贴,还可以申请贷款支持。诸如此类的政策举措,极大地调动了农民集中居住的积极性,推动了农民集中居住区的建设。

    二是典型示范。任何一项改革,典型的示范带动作用都非常重要而且必须。成都市在推进农民集中居住的过程中,都事先谋划,全市共规划建设600个左右的农村新型社区,按照“先打造典型、后全面带动”、“连点成线、联线成片”的思路,在各方面条件都比较成熟的地方,在一、二、三圈层先后建起了一批具有一定示范作用的农村新型社区,比如青羊区的培风社区、苏坡社区,锦江区的红砂村、幸福梅林,青白江区姚渡镇芦稿村和清泉镇的花园村,蒲江县米锅村,邛崃孔明乡郭山村、宝林镇红院村,新津县太平场社区和花碑社区等等。这些新型社区既成为社会主义新农村建设的样板,也为推动农民集中居住提供了经验和示范。

    三是持续推进。为改变农民生产生活方式,改善农民生活环境,提高农民的生活质量,成都市委市政府以科学发展观为指导,采取实际的举措,积极营造环境,结合农村实际发展相应的产业,搭建投融资平台筹措资金等,大力推进农民集中居住区的建设。同时,成都市委市政府加大宣传力度,不断改变农民群众的生活观念,帮助农民群众树立新理念。这一持续不断的改革发展过程让农民群众看到了希望,感受到信心,得到了实惠,从而使更广大的农民群众自觉地参加集中居住,参与集中居住区的建设。

    (二)主要成效

    一是改变了农民的生产生活方式,提高了农民的生活水平。农民集中居住后,不仅改善了居住形态和环境,促进人际关系交往,增进人际和谐相处,而且一部分农民放弃原来所从事的生产活动转而从事第二、第三产业,收入有了一定程度的增加,农民群众的生活水平得到了提高。

    二是节约保护了耕地,整合优化了资源。农民集中居住,既节约了土地资源,又把原有宅基地整理出来,复垦还耕,从而增加耕地面积。整合的土地可以根据当地特色农副产业,实现流转和规模经营,农业资源和生产资料得到更加合理地优化和利用,从而产生规模效益,农户也得到更多的经济收入。

    三是产生了较好的示范效应,推动了城乡一体化进程。集中居住区的建设在一定程度上带动了相关区域的基础设施、产业配套、公共服务设施的发展,产生了较好的示范效应和辐射作用,推进了城乡一体化进程,如青白江区姚渡镇芦稿村、蒲江县米锅村、新津县太平场社区、邛崃市孔明乡郭山村等农民集中居住区。

 

    二、成都市推进城镇规划区外农民集中居住存在的主要问题及其成因

    (一)主要问题

    成都市城镇规划区外农民集中居住的重点在二、三圈层,而这些地方距离中心城镇较远,地域广阔、农户较多,经济社会发展差异明显,二、三产业发展滞后,资源和特色产业薄弱,因此,其城镇规划区外农民集中居住的推动,相比中心城区、县城和区域中心明显滞后,主要存在如下问题。

        1.公共服务配套尚需进一步完善。

在公共服务配套方面,由于各区县的经济社会发展水平存在差距,以及集中居住区修建时间不同,公共服务配套和基础设施建设存在较大差异。一方面,个别农村新型社区和聚居点基础设施建设,仅能满足群众最基本需求。相比较规划区内农集区配套,规划区外农集区在道路、绿化、饮水(有地下取水和自来水两种)、燃气(有些尚未通气)、排污(有些没有污水处理设施)、垃圾清运等方面,尚需进一步有效解决,生活环境需要进一步整治,如电力通讯设施不规范、私拉乱接问题;配套的社会就业服务所、便民服务办公室、放心商店、卫生站、党员活动室、文体活动场所等公共服务基础设施,有的没有全部到位,还有一些新型社区或聚居点缺乏教育、医疗卫生等公共服务设施,一定程度上影响了农民集中生活质量。这种情况主要集中在距离城镇较远的、2008年以前修建的城镇规划区外的新型社区和聚居点,比如邛崃市宝林镇红院村。另一方面,个别农村新型社区和聚居点基础设施运行管理还不到位,小区建成后运行资金和管理机构保障体系运行不畅,甚至导致部分设施损坏后无人修理,无法正常使用;有些公共服务配套设施考虑农民群众的实际需要不到位,利用率较低,造成浪费,比如偏远农村聚居点的健身设施。我们在邛崃市孔明乡郭山村调研时,当地村干部和村民向我们反映,农民集中居住区基础设施和公共配套设施不足,这些问题影响了农民入住新居工程和新型社区的积极性。①

        2.公共管理水平有待进一步提高。

    在公共管理方面,城镇规划区外农民集中居住区的管理水平有待进一步提高,管理体制有待进一步理顺,社区干部培训教育有待进一步加强。主要表现在,城镇规划区外农民集中居住区的物业管理比较薄弱,物业服务费用标准普遍较低,环境的营造和公共设施的维护保障不到位,影响了农民的居住质量和生活质量。此外,由于有的入住农户生活卫生习惯较差以及认识未提高,个别入住居民即使物业费很低也不愿意缴纳,导致物业管理经费不足,小区卫生、治安状况均不理想。集中居住区的物业管理费用目前是政府补贴一点,农民自己交一点(如0.1元每平方米,甚至一年只交5元物管费,比如青白江区花园村……),而有些集中居住区甚至不收,由于有些居民不愿意交,社区干脆就从配套的村级公共服务资金中支出绿化维护、环境卫生、治安巡逻等基本服务的费用(比如新津县花碑社区)。②这种经费管理状况很难吸引专业化物业服务企业提供物业服务,物业管理水平很难提升。在住房维修专项资金筹措上,由于集体经济组织财力有限,现已建成的城镇规划区外农民集中居住区,还有一部分没有缴存住房维修资金。上述问题均影响到城镇规划区外农民集中居住区的软硬件设施的建设和维护,影响到村民的居住品质和农民入住的积极性。③

        3.辐射带动作用还需进一步加强。

    就调研情况来看,部分地处二、三圈层的丘陵和山区的城镇规划区外农民集中居住区,离中心城镇较远,二、三产业发展滞后,当地农民群众观念相对落后。集中居住对于农民生产生活方式的改变尚不明显,加之集中居住区管理还未理顺,纠纷、治安问题时有发生,有些群众,特别是群体人数较少又由较远地方迁入的群众,感觉生产生活的方便性、舒适感没有得到明显提高。因此辐射示范作用没有产生较大的影响。青白江区清泉镇花园村,该集中居住区居住了357户,共1100多人。该社区公共服务设施较为齐全,离场镇又近,条件较好。由于该社区跨村组修建,社区居民涉及四个行政村,产生了一些集体资产分割、社区的日常管理等争议和问题,如居住规模太大,居民之间的各种关系较难协调,物业管理分歧大,个别农户的耕作半径太大生产生活不方便,社区的软环境建设缺少财力和物力的支撑,社区房屋的建筑过高等。新津县花碑村及其他二、三圈层的个别集中居住区也有类似情况。①

        4.个别群众对集中居住的顾虑有待进一步消除。

    调研中,我们了解到个别村民,主要是二、三圈层丘陵和山区的村民,对集中居住存有顾虑。主要表现在:一是这些地方因地处深丘和山区,容易发生地质灾害,就近建农村新型社区或聚居点不太现实,只能建在离家较远的山下平坝地区,不仅给生产生活带来不方便,而且要占用其他村组或乡镇的土地,容易产生纠纷;二是个别村民家庭条件相对较好,有较稳定的收入来源(自营茶叶、特色水果等经济作物,或者家里有人在外务工且收入可观),并且都已经建了新房;三是个别村民虽然想集中居住,但因家庭经济条件非常差,在当地来说属于贫困户或特困户,无法支付新建房屋所需的自筹资金;四是个别村民等待观望,存在等、靠、要的思想,一方面等政府更加优惠的政策,另一方面等看集中居住的效果。②

    (二)原因分析

        1.配套政策的适应性不足。

在政策方面,随着成都市城镇化进程的进一步加快和深入,随着经济社会的发展和人民群众生活水平的提高,有关农民集中居住的相关政策也需要制定和完善,比如原来制定的《征地补偿安置办法》所规定的安置补偿费标准已不适应被征地农民维持现有的生活水平,不能让农民群众满意;另外,各地的补偿标准不统一,特别是临近区(市)县中心城镇的乡镇、村组因区域不同存在的差异,容易引起村民不满意,也容易引发村民与政府的矛盾,使得政府的工作难做。特别是集中居住区跨村组、乡镇修建的,需要土地调剂,而不同区位的土地市场价不一样,收益也不同。这一问题在城镇规划区外的深丘和山区比较突出,比如蒲江县长秋乡,由于地处山上,没有合适聚居点位,只能选址山下平坝地带,这就涉及到跨村、组乃至乡镇的土地调配,农民集中居住的相关配套政策亟需完善统筹。③

        2.科学规划的前瞻性不够。

    在规划方面,虽然各区(市)县在制定的《社会主义新农村建设布局规划》中对于农村新型社区和聚居点作了专项布局规划,但是,随着农村产权制度改革的推进和“5·12”汶川大地震后重建规划的开展,原来规划的新型社区和聚居点点位有待调整。此外,城镇规划区外农民集中居住区的规划和各类专项规划的相互衔接方面也还存在一些漏洞。主要体现在,一是规划中存在与实际需求不协调的地方。有些地方的集中居住区建设在规划阶段对于农民集中居住后的其他需求考虑不全,出现缺失设置污水处理设施、文化娱乐设施等现象,如邛崃市宝林镇红院村。④二是选址和规模考虑不周全。有的规模较大不利于管理,有的规模太小公共服务配套成本太高。当然,选址本身既受客观地理环境的影响,如当地没有合适的地点供选择,特别是三圈层的深丘和山区,也受当地人民群众生产生活实际需要的影响,比如蒲江县长秋乡的一些乡村。三是规划中对所处地理位置的实际情况掌握不充分。有的盲目配置过多经营性用房,大多建设为“一楼一底”或者“二楼一底”的家带店,看起来是“户户居家、家家开店”,但由于远离中心城区或场镇,地处偏远,加之农民的消费习惯影响,实际上大多数铺面不能开展经营活动,难以给农民带来财产性收入,反而增加了农民建房负担。①

        3.建设资金筹措比较困难。

    总体来看,规划区外农民集中居住区建设资金投入机制比较单一,特别是在资源优势不突出的地方存在主要依靠政府投入,融资渠道不畅,社会资金介入积极性不高,面临较大的建设资金缺口的现象。目前农民集中居住区建设资金的来源,主要通过农民自主投入、政府补贴的形式,也有部分是依托土地整理项目,通过项目带动社会资金投入。由于各区(市)县乡村所处的地理位置不一样,离中心城镇较近的区位优势明显的地方,农民集中居住区建设的资金筹措相对容易一些,农民自主投入也较积极;反之,越是偏僻的地方,资金越相对困难,农民自主投入积极性相对降低,投入能力也相对有限。比如邛崃、蒲江等二、三圈层县市的深丘和山区乡村。

    建设资金筹措困难直接制约了城镇规划区外农民集中居住区建设的推进速度,也容易出现隐患,如房屋建设质量降低,建设工期长,拆迁安置户过渡期延长,已建安置小区的配套建设资金落实难等问题。城镇规划区外农村新型社区和聚居点的道路、客运站点、供水、排水、供气、供电、电信等主要基础设施建设资金压力也较大。目前成都市各区(市)县都在积极探索集体建设用地增减挂钩整理,依托城投公司、工投公司以及担保公司等融资平台,撬动更多社会资金投入到集中居住区及其相关工程的建设,但目前的政策瓶颈较多,新项目立项审批较为困难。

        4.产业支撑与就业吸纳尚不充分。

由于受总体经济环境制约,相比中心城区、县城和区域中心,规划区外农民集中居住区在产业配套与就业方面体现出较大差距。部分集中居住区产业尚不配套,土地规模经营同步推进相对滞后。长期从事农业生产工作的部分农民观念陈旧,转移就业和创业意识滞后;部分失地农民的年龄偏大、文化较低、技能单一,就业能力有限。调研中我们发现,部分由“土地整理”、“拆院并院”建设的农民集中居住区,缺乏有力的农业规模化经营产业支撑,农民生产方式转变效果还不明显。特别是二、三圈层的深丘和山区,由于地处偏远,资源和特色产业少,土地实现规模经营、招商引资难度较大,农民对土地的依赖度还比较大,难以从土地上解放出来。个别集中居住区在集中居住后耕种半径扩大,农具房、储粮仓等配套不齐,反而导致生产不方便。再者,由于个别农民劳动力素质偏低,待遇要求期望值过高,致使农民务工范围狭窄,导致“有人无岗”和“有岗无人”的现象同时并存,就业不稳定,增收亦困难。在邛崃和蒲江等二三圈层的深丘和山区的部分集中居住区就存在这种情况。②

 

    三、关于城镇规划区外农民集中居住的对策建议

    随着统筹城乡的进一步推进,加快城镇规划区外农民集中居住区的建设,必须坚持以科学发展观为指导,继续以城乡统筹的思路和改革创新的办法解决不断出现的新问题,以确保农民共享各项改革成果,充分享受生态田园城市生活。

    (一)制定和完善有利于城镇规划区外农民集中居住的各项政策

    政策具有灵活性,随实践需要而制定,随过时而废止。当前城镇规划区外农民集中居住区建设面临的主要问题不是农民群众愿不愿意集中居住,而是建设资金和土地的问题。规划区外农民集中居住区建设投融资渠道和方式较为单一,投入量也较为有限,有的需要跨村组甚至跨乡镇,这就涉及到土地协调的难题。因此,我们建议:

    出台相对统一的土地综合整理政策、拆迁安置政策等。根据各地区(县)、乡(镇)经济社会发展状况,制定统一地价基准体系,以保障全域成都范围内土地政策的统一性和执行工作的严肃性;建立专项基金和严密的土地整理资金运行机制,即建立土地整理专项基金,作为这项工作的启动资金和先期投入,在项目用地款缴纳后,应及时从财政拨出,及时注入专项基金,形成良性滚动发展的基金运行机制。

    (二)科学规划城镇规划区外农民集中居住区建设

只有科学规划城镇规划区外农民集中居住区的建设,才能调动农民集中居住的积极性,切实改善农民的生活环境,提高农民群众的生活质量。规划区外农民居住宜集中则集中,宜分散则分散,可形成集中居住与分散居住相结合的格局。同时,在规划建设中要将新型城镇化、新农村建设与生态环境的保护相统一,将川西林盘的保护与农民集中居住区的建设有机结合,形成具有成都特色的村民居住模式和生活方式,促进世界生态田园城市建设。规划区外农民集中居住区的选址和规模应与农村产权制度改革和灾后重建的实际情况有机结合,在坚持大的规划原则和刚性执行前提下,与时俱进,因地制宜,对农村新型社区和农村居民聚居点规划实施动态调整。

    根据调研分析,城镇规划区外农民集中居住区除特别需要整合资源等特殊情况外,建议尽量以村组为单位,不跨村组和乡镇,避免个体利益和集体经济组织的利益之争;聚居点的耕作半径以1.52公里为宜,聚居规模以50300户为宜,同时聚居点和聚居规模要适合生态环境的承载能力;公共服务配套设施应与农民群众的实际需要充分结合,不必完全照搬城市社区的标准配套,以免造成资源、资金浪费。

    (三)加强城镇规划区外农民集中居住区的产业配套促进农民就业增收

农民集中居住,要以生产方式发生根本转变为前提,不搞“为集中而集中”,避免因集中居住造成农民生产不便,生活成本上涨超过收入增长,给农民增加负担。规划区外农民集中居住区建设要结合乡村实际,充分利用城乡资源,加快农业产业化进程,保障农民就业、创业和增收。通过“拆院并院”和“土地整理”推动建设的农民集中居住区,通过政策引导,配套农业产业化项目,同步推进土地规模经营,力求“拆院并院”和“土地整理”效能、农民集中居住以及农业规模经营统筹兼顾。

    结合当地特色农业和特色资源,依托工业园区,培育相关产业,加快土地流转和规模经营,使农民就近就业,转变为农业工人或产业工人。农民集中居住区内建设的农贸市场等配套设施,优先用于解决社区居民就业;居住区内的保绿、保洁、保安等公共服务项目主要用于安置社区就业困难人员;大力推进集体建设用地的流转,推动村集体经济组织自主开发,引进适宜的业态,吸纳农民就业;积极探索壮大集体经济组织实力,补贴农民生活和居住成本的途径。

    (四)加强农民集中居住后的公共管理和服务

    管理出效益,服务塑形象。加强规划区外农民集中居住区的管理,加强对聚居农民群众的服务,以提升农民集中居住的质量。通过管理和服务,调动农民群众的积极性,激发农民群众的创造力,使农民从传统向现代转型,成为有文化、懂技术、会经营、善合作的新型农民;把农村新型社区和聚居点建成有活力、有生机、有较强辐射能力和带动作用的新村庄,建成具有示范效应的乡村的经济、文化和生活中心。

        1.积极探索制定农村新型社区管理办法,加强社区事务规范化管理,提升农民整体素质,使农民从分散状态转换过来,成为社区居民,从而建成城乡统筹的和谐社区。

        2.规范社区各类组织的运行,探索创新农民集中居住区自治管理机制。建立党的基层组织,成立社区业主委员会,根据社区人群的不同特征和规模,成立相应的自治组织,进一步完善基层民主治理结构,充分发挥农民的主体作用,调动农民的积极性,满足不同人群的需要,保障集中居住过程中农民的各种权益和诉求。在政府的指导和党组织的引领下,整合社区各种力量,实现社区自治。

        3.建立农民集中居住区物业管理经费保障机制和专项维修资金,加强集中居住区房屋的后续维修和管理。物业管理经费和专项维修资金由入住农户缴费与安置主体方补贴构成,将住户的自治管理责任与安置主体方的社会管理责任结合起来,确保必要的物业管理运营经费和集中居住区的维修资金,从根本上提高物业管理水平和服务能力。

    (五)实施生态移民计划

    对于成都市二、三圈层深丘和山区的“空心村”和生态脆弱区,可以考虑实施政府主导的“自愿生态移民”计划。即在二、三圈层深丘和山区生存条件比较恶劣、地质灾害频发、经济社会发展非常落后、人口稀少且老龄化严重的地区,由政府主导,根据村民自愿,实施生态移民。充分尊重民意、民俗,规划建设“移民新村”,让移民“迁得出、稳得下、富得起来”。集中居住村民的养老、社保和医保等采取市政府补贴一点、区县政府支持一点、村民自己出一点的方式予以解决。原有的宅基地和承包地以农村产权流转的方式加以合理开发利用,或实施退耕还林、还草,构筑成都的绿色生态屏障。

 

调查与研究

①成都市邛崃市孔明乡郭山村调研座谈时,干部群众反映的问题,201141日。

②成都市青白江区、新津县调研材料,2011316日、318日。

③成都市青白江区清泉镇花园村调研材料,2011316日。

 

调查与研究

①成都市青白江区花园村、新津县花碑社区、蒲江县长秋乡调研材料,2011316日、318日、41日。

②成都市蒲江县长秋乡调研座谈时群众反映,201141日;二、三圈层的函调材料也有反映。

③成都市蒲江县长秋乡调研座谈时,干部群众反映的问题,201141日。

④成都市邛崃市、蒲江县调研座谈时,干部群众反映的问题,2011331日、41日。

 

调查与研究

①成都市邛崃市宝林镇红院村调研材料,2011331日。

②成都市青白江区花园村、新津县花碑社区调研材料及其他区县函调材料,2011316日、318

 

 
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