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龙泉驿区大兰村实施整村生态移民的调查与思考
2013-3-8 来源:本站

 

■中共成都市委党史研究室课题组

    如何破解“三农”问题,重构科学的城乡关系?从2003年开始,成都启动了全面深入的统筹城乡改革,破解长期以来形成的城乡二元体制矛盾和“三农”问题顽症,推动发展方式根本转变,不断推进城乡一体化,在经济、政治、文化、社会、生态建设等方面都取得了显著成就。龙泉驿区大兰村实施整村生态移民就是这一改革中的一个有效尝试。

 

    一、大兰整村生态移民基本概况

    龙泉驿区万兴乡大兰村地处龙泉偏远山区,辖11个村民小组,共4681646人,土地总面积13878.8亩。大兰村山高路陡,受自然条件限制,农民出行难、饮水难、就医难、上学难、购物难、就业难、通信难、发展难、增收难等现状尤其突出,2007年移民前全村人均年纯收入仅3600元。

    为让城乡一体化成果惠及更多农民,进一步总结完善“龙华实践”成功经验,龙泉驿区按照成都市委统筹城乡、“四位一体”科学发展总体战略,紧紧抓住农村产权制度改革、灾后重建、试验区建设等机遇,以破解城乡二元结构、彻底改变山区群众生产生活方式,实现“三充分两巩固一持续”为总体目标,按照“农民主体、市场主力、政府主导、股份运作、放弃两权、生态移民”的总体思路,坚持尊重农民意愿、引入市场机制、保护山区生态、壮大集体经济、发展支柱产业的原则,积极探索龙泉山区统筹城乡发展新路径,创造性地实施了山区生态移民工作。

         2007年,大兰村首批50233人移民下山进城就新业、住新居、进社保,与龙华社区居民同步实现 “三个一目标”(人人拥有综合社会保障、人均固定资产达到10万元以上、人均年纯收入达1万元以上)。 2008年,启动实施了重大项目生态移民和万兴大兰极旱极贫区统筹城乡富民惠民改革实践,走出了一条山区农民自愿流转“两权”进城安居兴业的创新之路。目前,大兰村4681646名农民全部下山进城安居兴业,与城市居民实现收入持平、增收同频,取得了统筹城乡生态移民富民惠民改革实践纵深突破。

 

    二、实施生态移民的初步成效

    万兴乡大兰村地处极贫极旱的龙泉山脉最深处,全村群众生产生活长期面临“出行难、饮水难、就医难、上学难、购物难、就业难、通信难、发展难、增收难”等九大问题,城市与乡村、坝区与山区二元结构依然十分突出。为探索解决“三农”问题治本之策,龙泉驿区坚持“与其‘三公’(公共财政、公共设施、公共服务)进村‘愚公’移山,不如放弃两权移民下山”的改革理念,把改革富民、改革惠民作为最大的民生工程,引导大兰村农民走上了自愿自主、自我解放的幸福之路。

        1.在实践取向上,实现了从“城乡二元”到“全面市民”的历史跨越。按照“农民进城、生态上山”实践取向,龙泉驿区作出了“整村移民、一步到位、全面市民”的战略决策,推动大兰村民彻底实现“三个转变”:在身份上,1646名移民全部登记为市民户口;在生产上,有就业意愿的劳动力实现了从“农民和农民工”向“现代产业工人”转变;在生活上,移民和原城市居民收入比由移民前11.88缩小到1:1.5,年内收入增幅比将达到1:1

        2.在产权主体上,实现了从“虚拟所有”到“股份共有”的自主转换。一方面,认真落实成都市农村产权制度改革要求,大兰村率先在全区完成农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋产权、集体林地使用权的确权颁证工作,使全村各项产权固化量化到户到人,实现了农村产权主体清楚、边界明晰。另一方面,大兰村民自愿以1.5万元/人及农村“四权”入股,组建了成都大兰农民股份合作社—作为流转“两权”的改革主体和农民进城后发展新型集体经济的市场主体,实现了农村各项产权从原来的虚拟所有—量化拥有—合作共有的自主转换和制度创新,为整村生态移民改革奠定了制度基础。

        3.在权益保障上,实现了从“流转两权”到“三个充分”的彻底嬗变。在不改变土地集体所有制性质的前提下,村民将自愿流转的“两权”委托万兴乡人民政府经营管理,再由万兴乡政府统一流转给生态移民战略合作投资者—大兰银河富民投资有限公司。该公司按照合作协定,支付大兰村移民进城安居兴业、全面实现“三充分一持续”的成本,全体村民获得了可持续有保障的城市社区居民自主权、生存权和发展权。在充分安居上,该公司出资1.6亿元,购买646套商住房,确保了大兰村民在“蓝色理想”、“春秋名邸”、“利通天鹅堡”、“美辰东方”等城市商住社区人均拥有35平方米、户均拥有1.5套的全产权住房。在充分就业上,目前全村有就业愿望和能力的劳动力共842人,已就业826人,就业率达98%。在充分保障上,所有移民按照成府发〔200419号文件规定,全部参加城市社保,办理社会养老保险、医疗保险,确保了人人享有一套综合保障。在可持续发展上,大兰股份合作社利用部分土地增减挂钩指标,选择在有口岸优势的西河汽车博览新城规划区内统一修建兴业市场,引进“一好三强”市场主体统一经营管理,对股民实行人均2000元以上的保底分红,确保移民财产性收入占年均可支配收入的30%左右。

        4.在资源配置上,实现了从“分散低值”到“集约增值”的加快转变。在住房价值上,大兰村民原住房占地多、较分散、价值低,通过移民住房由“乡”到“城”的空间位移,在不新增建设用地的同时,户均拥有1.5套全产权城市社区商住房,仅此一项就使移民人均房地产价值达12万元以上,且极具保值增值潜力。在级差地租上,通过集体建设用地由“农”到“商”的挂钩置换,亩均地价可提高100万元以上。在集体资产上,通过新型集体经济从“无”到“有”的发展壮大,实现新增集体资产1亿元以上、年收益400万元以上,人均拥有村集体资产6万元以上。

        5.在生态效益上,实现了从“零星破碎”到“平整规范”的加快转变。通过整理,对拆旧地块进行复垦并平整,拆旧区村域耕地面积得到有效增加,对土壤进行改良,土地经过翻耕,推土平整,改善了土壤的团粒结构,提高了土地肥力,生物资源得到保护和繁衍生殖,使区内生态环境大大改善。同时,项目实施后,将改变现有田块零星破碎、田埂面积多、利用率低的状况,为提高土地集约化利用水平打下基础。项目竣工后,区内“田块平整规范化,农田耕作机械化,田间管理科学化,农民住宅城市化”成为一道亮丽的田园风景线,发挥着农业生产建设和美化环境的双重功效。

 

    三、实施生态移民的主要做法

    龙泉驿区实施生态移民,与国家重大建设、规避地质灾害等移民在目的、方式、机制、动力、效果和群众意愿等方面有明显不同,是从深层次探索破解城乡二元结构,解决“三农”问题的创新之举,把生态移民与统筹城乡、资源整合,生态保护、产业发展,机制创新、壮大集体,互利互惠、富民惠民等有机结合起来。

        1.充分发挥群众主体作用。在充分尊重群众意愿,充分尊重群众选择,充分尊重群众首创精神的基础上,积极发挥群众主体作用。一是是否开展土地综合整治,充分尊重农民意愿,干与不干,农民说了算;二是是否开展生态移民、移民方式、补偿安置办法,充分尊重农民意愿,农民自己定;三是是否流转“两权”换取“三充分一持续”,充分尊重每个农民意愿,农民自愿申请。最大限度地实现好和维护好农民的根本权益,作为全部工作的出发点和落脚点。

        2.充分发挥市场主力作用。一是积极鼓励社会民营资本、国有企业和移民组建的股份公司,参与土地综合整治,实施生态移民。二是完善配套相关政策,科学制定资金进退平衡的机制和办法,充分发挥市场主体在资源配置中的基础性作用。三是发展壮大龙泉驿区万兴灾后重建资金互助社。广泛筹集村民资金,有效解决土地整治生态移民“钱从哪里来”的问题。最大限度地吸引全乡群众力量参与生态移民富民惠民工作。

        3.充分发挥政府主导作用。一是组建领导机构。成立由区委、区政府主要领导任组长的龙泉驿区统筹城乡生态移民富民惠民工作领导小组,加快推进大兰生态移民进程。二是整合各方资源。整合区级领导、区级各部门、区属国有公司的力量,集中力量和资源推进大兰整村生态移民。三是配套激励政策。鼓励热爱农村工作、工作能力强、责任心强的干部参与到该项工作中来,制定和完善对各级干部的考核激励办法;制定吸引企业参与的优惠政策,匹配一定的资源,增强企业参与的积极性。最大限度地发挥政府在土地综合整治生态移民中的主导作用。

 

    四、实施生态移民的几点启示

    “大兰银河实践”是全面贯彻成都市委总体战略、深入推进城乡一体化、有效化解“三农”问题的科学实践。这一实践,不仅为有效破解传统城乡二元结构探索了现实路径,而且为全面破解山区与坝区“特殊”二元结构积累了实践经验。其启示意义在于:

        1.必须优先保障“三个充分”。保障农民合法权益是加快推进全面城市化和城乡现代化的出发点和落脚点,就是要在改革的实践中切实实现农村群众充分就业、充分安居、充分保障和可持续发展。把“三充分一持续”放在第一位,做到优先考虑、优先保障、优先落实,确保综合试验不偏向、人民群众真拥护、深化改革可持续。

        2.必须充分发挥“三主作用”。推进整村生态移民变市民是一项改革富民惠民的系统工程,充分发挥群众的主体作用、市场的主力作用、政府的主导作用是推进整村生态移民的主要动力。把充分发挥群众的主体作用作为深化改革的前提,把充分发挥市场的主力作用作为深化改革的核心,把充分发挥政府的主导作用作为深化改革的关键,切实强化规划引导和政策扶持,严把改革方案制定关、政策措施落实关、运作程序规范关,保障群众得实惠、企业快发展、社会更和谐。

        3.必须协调抓好“三新环节”。在推进农民全面市民化的进程中,要着力抓好新市民教育、新型治理机制建设、新型公共服务平台建设三个环节,确保移民加快进城安居兴业、加快适应城市生活方式、加快融入城市社会管理,真正成为产业工人、城市人、文化人。

        4.必须统筹兼顾“三大平衡”。推进整体生态移民改革,必须统筹兼顾“三大平衡”:必须按照法规政策要求,确保耕地的占补平衡;必须遵循市场经济规律,确保改革成本的进退平衡;必须加快缩小收入差距,确保新老市民收入水平、增收水平的相对平衡。只有这样,才能使改革的社会效益、经济效益和生态效益最大化,真正走出一条生产发展、生活富裕、生态文明的改革之路、跨越之途、富民之道。

    龙泉驿区大兰生态移民为极旱极贫区统筹城乡改革实践,为破解长期存在的结构性矛盾特别是城乡二元结构矛盾,提供了可借鉴的经验。把城市和农村统筹考虑、三次产业联动发展、经济发展和公共服务配套推进,形成一个“城市是现代城市,农村是现代农村,现代城市和现代农村和谐相融,现代文明和历史文化交相辉映”的新型城乡形态。

    新形势下成都打造西部经济核心增长极的发展定位和主要任务,对统筹城乡改革发展提出了新的更高要求。成都正以市委十一届九次全会以来的一系列发展部署为引领,充分用好全国统筹城乡综合配套改革试验区机遇,继续发展好“三个集中”、“六个一体化”和农村工作“四大基础工程”等统筹城乡基本经验,推动城市和农村互动发展、特色发展和有机发展,特别是农村可持续发展,农民可持续增收,大力促进城乡一体化、全面现代化、充分国际化的世界生态田园城市建设。

 
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